Primär- und Sekundärrecht

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Die Art der Rechtsetzung in der EU hängt zunächst davon ab, welches „Recht“ gesetzt werden soll. JuristInnen unterscheiden hier zwischen dem höherrangigen „Primärrecht“ und dem niederrangigerem „Sekundärrecht“. Das klingt auf den ersten Blick ein wenig kompliziert, ist aber bei Vernachlässigung von „juristischen Feinheiten“ gar nicht schwierig. Die Unterscheidung ist deshalb wichtig, weil die speziellen EU-Rechtsetzungsverfahren (das „gemeinsame Tanzparkett“ der zentralen Rechtsetzungsorgane Kommission, Rat und EP) praktisch nur im Sekundärrecht zur Anwendung kommen.

Primärrecht (oder „Verfassungsrecht“)

Das Primärrecht ist erstens das, was in den Grundlagenverträgen steht. Das sind jene völkerrechtlichen Verträge, in welchen die Mitgliedstaaten die wesentlichen Rahmenbedingungen für die EU festgeschrieben haben. Darunter versteht man insbesondere den EU-Vertrag und den EG-Vertrag mit allen Protokollen sowie sämtliche Beitrittsverträge. Darin sind jene Punkte enthalten, die in den Mitgliedstaaten typischer Weise in der „Verfassung“ stehen würden: Insbesondere Zuständigkeiten der EU, ihre Organe und deren Befugnisse, Rechtsetzungsverfahren, inhaltliche Grundausrichtung.

Nicht alles Wichtige und Verfassungswürdige konnten jedoch die Mitgliedstaaten bei der Ausverhandlung der Grundlagenverträge bedenken. Ergänzend zu den „Verträgen“ bzw. „Grundlagenverträgen“ zählen daher zweitens auch allgemeinen Rechtsgrundsätze zum Primärrecht. Dazu zählt ganz besonders die Achtung der Grundrechte.

Wer anstelle von Primärrecht daher einfach „Verfassungsrecht“ sagen will, liegt vollkommen richtig. Es kann nur sein, dass hochnäsige Juristen oder europakritische Puristen belehrend einwenden, dass nur „ein Staat“ eine Verfassung haben kann und niemals ein auf „Verträgen“ beruhendes zwischenstaatliches Gebilde wie die EU. Bedauerlicherweise ist die Diskussion zum letztlich gescheiterten „EU-Verfassungsvertrag“ tatsächlich von derartigen symbolischen Debatten dominiert worden, und weniger von den inhaltlichen Ausrichtungen der EU.

Wer sich aber von derartigen rein symbolischen Auseinandersetzungen lösen kann, wird weitere Gründe finden, warum man ohne weiteres vom „EU-Verfassungsrecht“ reden kann, wenn das Primärrecht angesprochen wird. Denn genauso wie das „Verfassungsrecht“ eines Mitgliedstaates sind auch „die Grundlagenverträge“ bzw. das Primärrecht insgesamt nur erschwert, in einem langwierigen Prozedere zu ändern. Dazu bedarf es letztlich nicht nur der Einstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten im Rat (bei der Änderung der Verträge wird das formale Verhandlungsgremium dazu „Regierungskonferenz“ genannt). Es bedarf zudem der Ratifikation durch alle Vertragsstaaten (das sind alle Mitgliedstaaten und im Fall des Beitritts auch die Beitrittsstaaten) nach deren einzelstaatlicher Verfassung. Da auf diese Weise die wesentlichen Grundlagen der EU in Händen der Migliedstaaten verblieben sind, nennen manche die Mitgliedstaaten auch „Herren der Verträge“ (im Gegensatz zur Kommission als „Hüterin der Verträge“).

Diese mitgliedstaatlichen Verfassungen sind ihrerseits nun ganz unterschiedlich gestrickt. Manche Länder wie Irland sehen bei Änderungen im Primärrecht grundsätzlich Volksabstimmungen vor, andere Mitgliedstaaten (wie Frankreich, Niederlande, Deutschland) nur unter besonderen Bedingungen. In Österreich ist eine Volksabstimmung dann erforderlich, wenn eine Änderung des EU-Primärrechts (des „EU-Verfassunsgrechts“) gleichzeitig eine „Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung“ ist. Das wäre dann der Fall, wenn die grundlegenden Prinzipien wie insbesondere Demokratie und Rechtsstaatlichkeit mit der konkreten Änderung wesentlich verändert würden. Von einer Gesamtänderung war im Fall des Beitritts Österreichs 1995 – vor allem aufgrund der Verlagerung zahlreicher Souveränitätsrechte auf die EU – auszugehen. Der Vertrag von Lissabon ist jedoch aus Sicht der österreichischen Bundesverfassung nur die konsequente Fortsetzung eines Weges, der im Jahre 1995 eingeschlagen wurde. Im Vergleich zur derzeitigen Rechtslage (nach dem Vertrag von Nizza) sind die mit dem Vertrag von Lissabon erfolgenden Änderungen nur schwerlich als Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung argumentierbar. Aus diesem Grund reichte für die Ratifikation des Vertrags von Lissabon nach der österreichischen Bundesverfassung die (für einfache Verfassungsgesetze übliche) Mehrheit von 2/3 der österreichischen Parlamentsabgeordneten.

Nicht zuletzt das Beispiel Irlands hat gezeigt, wie schwierig Änderungen der Grundlagenverträge (des Primärrechts bzw. des EU-Verfassungsrechts) bei mittlerweile 27 Mitgliedstaaten geworden sind. Daher wurde nach möglichen Auswegen gesucht, um die EU auch in Zukunft entwicklungsfähig zu halten und gleichzeitig die Bevölkerungen einzubeziehen. Ein interessanter Ansatz dazu wäre sicherlich eine gesamteuropäische Volksabstimmung. Allerdings müssten auch dafür erst wieder die Grundlagenverträge geändert werden. Und welchen Preis würden Mitgliedstaaten dafür verlangen, dass ihre Bevölkerung theoretisch von anderen Bevölkerungsmehrheiten überstimmt werden könnte?

Sekundärrecht (insbesondere Richtlinien und Verordnungen)

So wie eine Verfassung die Entstehung von Gesetzen regelt, regeln die Grundlagenverträge der EU die Entstehung von EU-Rechtsakten, die allerdings anstelle von „Gesetzen“ zumeist „Richtlinien“ oder „Verordnungen“ bezeichnet werden. Auch in diesen Begriffen dringt einmal mehr die Exekutivlastigkeit der EU zum Vorschein. Eine Verordnung ist nicht nur in Österreich eine typische Handlungsform „der Verwaltung“. Auf den Begriff „EU-Gesetz“ konnte man sich deshalb noch nicht verständigen, weil nach Meinung vieler einzig Parlamente „Gesetze“ verabschieden dürften, nicht aber verwaltungslastige Organe wie die Kommission oder der Rat. Durch die zunehmende Mitsprache des EPs bei der Entstehung von „Richtlinien“ und „Verordnungen“ wurde dieses Problem mittlerweile unter demokratiepolitischen Gesichtspunkten zu mindest entschärft.

Die wichtigsten Rechtsakte

  • Verordnungen: Sie gelten unmittelbar in der gesamten EU. Sie müssen daher nicht erst von den Mitgliedsländern in nationales Recht umgesetzt werden. Verordnungen dienen dazu, ein Thema exakt und abschließend (ohne zusätzlichen Entscheidungsspielräume der Mitgliedstaaten) zu regeln. Ein wichtiges Beispiel dafür ist aus ArbeitnehmerInnensicht die sogenannte „Freizügigkeitsverordnung“ (VO 1612/68/EWG), in der viele Rechte von WanderarbeitnehmerInnen festgeschrieben werden.
  • Richtlinien geben Ziele vor, die von den Nationalstaaten erst durch Gesetze umgesetzt werden müssen. Der Umsetzungsspielraum ist bisweilen auch sehr klein. Richtlinien ermöglichen es dann aber wenigstens den Mitgliedstaaten, bestimmte Regelungsbereiche systematisch in ihren Rechtsordnungen zu integrieren (z. B. eine Richtlinie, die dem Verbraucherschutz gewidmet ist, im „österreichischen Konsumentenschutzgesetz“ umzusetzen). Aus ArbeitnehmerInnensicht bedeutsam ist z. B. die Entsenderichtlinie (RL 96/71/EG). Sie regelt die Rechte von vorübergehend in andere Mitgliedstaaten entsandte ArbeitnehmerInnen. Umgesetzt wurde sie in Österreich u. a. im AVRAG (Arbeitsvertragsrechts-Anpassungsgesetz).

Daneben gibt es noch viele andere Rechtsakte wie z. B. Entscheidungen (sie enthalten keine generellen Anordnungen, sondern sind wie ein österreichischer „Bescheid“ nur für ihre Adressaten verpflichtend. Adressaten können Staaten, Unternehmen oder Einzelpersonen sein) oder auch unverbindliche Empfehlungen. Für die Rechtsetzungsverfahren spielen sie indessen keine Rolle.


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